Recursos per a la gestió

A principis de l'any 2020, la pandèmia de Covid-19 va canviar les perspectives econòmiques, socials i pressupostàries a Espanya, la Unió Europea (UE) i el món. Aquest fet va exigir, i àdhuc avui dia exigeix, una resposta coordinada tant a nivell nacional com a nivell de la UE, fent front als efectes que la pandèmia ha ocasionat. Si ben tots els països s'han vist afectats per la pandèmia i les mesures restrictives implementades per al seu control, l'impacte econòmic ha estat dispar, complicant el procés de convergència i cohesió en la Unió.

La capacitat dels Estats membres per fer front a les conseqüències econòmiques de la pandèmia depèn del marge de maniobra pressupostari que tinguin per prendre mesures que mitiguin en tant que sigui possible l'impacte social, econòmic i sanitari de la crisi.

Com a conseqüència de l'anterior, les institucions europees van crear el Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR), configurant-se com una eina innovadora que permeti aportar una ajuda financera directa als Estats membres per intensificar reformes sostenibles i inversions públiques. Aquestes reformes i inversions han de contribuir a millorar la resiliència de la Unió en el seu conjunt.

Els sis pilars sobre els quals se sustenta el procés de recuperació i reforç de la resiliència són els següents:

• transició ecològica;
• transformació digital;
• creixement intel·ligent, sostenible i integrador;
• cohesió social i territorial;
• salut i resiliència econòmica, social i institucional;
• polítiques per a la propera generació, infància i joventut

Tal com estableix el Reglament del MRR, perquè un Estat membre rebi contribució financera havia de presentar un pla de recuperació i resiliència. El Govern d'Espanya va presentar el Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) amb data 29 d'abril de 2021. El PRTR va ser avaluat molt positivament pels serveis de la Comissió Europea, obtenint la màxima qualificació en deu de les onze variables analitzades. El 13 de juliol de 2021 la reunió de ministres i ministres d'economia i finances del Consell (ECOFIN) va aprovar el Pla espanyol. Les fites i objectius associats a les reformes i inversions detallades per cada Estat membre han de realitzar-se conforme al calendari i descripció inclosos en la Decisió d'Execució del Consell (CID en les seves sigles en anglès).

A l'octubre de 2023 es va aprovar l'Addenda del PRTR, que ha introduït millores i noves actuacions fruit de l'experiència en la primera fase d'execució del Pla.

El PRTR es configura per donar cobertura a reformes i inversions de molt diversa índole. Per això, els destinataris del PRTR són principalment els ciutadans i les ciutadanes residents a Espanya i les empreses espanyoles, sent un dels grans objectius del PRTR l'impuls de la resiliència de les PIMES cercant promoure una recuperació econòmica que no deixi a ningú enrere, millorant la transició ecològica i digital del nostre país. També els propis òrgans de l'Administració General de l'Estat, Comunitats Autònomes i entitats locals i qualssevol altres entitats del sector públic, que seran a més els qui gestionin el PRTR, afavorint la cogobernanza, canalitzant d'una manera adequada els fons que van a rebre i les fites i objectiusCID (pdf) que cada participant ha de complir. 

Les fites i objectius inclosos en el PRTR han d'estar associats a mesures, això és, reformes i inversions, que s'hagin executat en el termini comprès entre febrer del 2020 i agost del 2026.

El MRR es configura com un instrument de finançament orientat a resultats. Les fites i objectius fixats en el Pla tenen caràcter vinculant, involucrant a totes les Administracions Públiques que participin.

Els responsables del seu compliment són tots els seus participants, des de ministeris, Comunitats Autònomes, entitats locals, a més d'entitats del sector públic (ja sigui estatal, autonòmic o local); beneficiaris del sector privat, tals com a contractistes, subcontractistes, perceptors d'ajudes i altres beneficiaris finals.  

La bona gestió del PRTR depèn principalment d'un sistema adequat de gestió i seguiment, dissenyant estratègies i instruments que assegurin el seu impacte reval. 

La gestió dels fons del MRR correspon a les Administracions Públiques, és per això que han de tenir una visió global dels projectes en els quals es concreten les diferents mesures (en el PRTR s'inclou un total de 595 Fites i Objectius CID). Així, el sistema de gestió i seguiment incorpora els diferents projectes que concreten els objectius inclosos en el PRTR, i permet el seguiment de les quantitats reflectides a través dels indicadors definits (en unitats de l'indicador, per exemple: nombre de projectes, quilòmetres, hectàrees, actuacions, etc.), que seran exigibles a aquells que participin en la gestió del MRR.

El sistema de gestió i seguiment està orientat a definir, planificar, executar, seguir i controlar els projectes i subprojectes en els quals es desagreguen les mesures (reformes o inversions) previstos en els components del PRTR, com un instrument bàsic per fer efectius les fites i objectius definits en elCID (pdf). A aquests efectes, es configura un sistema d'informació, suportat en una aplicació informàtica denominada CoFFEE-MRR, que permet canalitzar els fluxos d'informació entre els diferents agents que participen en la gestió del Pla, facilitant el compliment dels requeriments que deriven de la regulació comunitària i nacional que és aplicable. 

L'incompliment del PRTR per qualsevol dels ens o beneficiaris (persones jurídiques o físiques), que han rebut finançament amb càrrec al MRR, genera l'obligació de procedir al reintegrament d'aquests fons. Aquest incompliment, principalment, pot sorgir per no complir amb el calendari establert, per no aconseguir la fita o l'objectiu CID (pdf) al que s'han compromès, no complir amb algun dels principis establerts en la normativa del MRR, entre uns altres:  

• contribució a l'objectiu climàtic i/o digital (segons el PRTR, Espanya es compromet a un 39,9% i un 25,9% respectivament detaggingverd i digital).
• Principido no significant harm («no causar perjudici significatiu al medi ambient»).
• no incórrer en frau, corrupció o conflicte d'interessos, disposant de mecanismes que permetin la seva prevenció, detecció i correcció.
• no incórrer en doble finançament.
• ple respecte a la normativa reguladora de les Ajudes d'Estat.

En el Reial decret 682/2021, de 3 d'agost, pel qual es desenvolupa l'estructura orgànica bàsica del Ministeri d'Hisenda i Funció Pública i es modifica el Reial decret 139/2020, de 28 de gener, pel qual s'estableix l'estructura orgànica bàsica dels departaments ministerials, s'estableix específicament que a la Secretaria General de Fons Europeus li correspon l'actuació com a autoritat responsable del MRR davant les institucions europees. Entre unes altres, en el citat article es fa referència a funcions de coordinació, com a punt de contacte de la Comissió Europea, i en matèria de supervisió dels progressos en relació amb les fites i objectius del Pla.  

El PRTR estableix que correspon a la Secretaria General de Fons Europeus, en la seva condició d'Autoritat Responsable, el seguiment i integració de la informació de gestió i dels resultats realitzada pels òrgans responsables de cada component.

En elarticle 20 del Reial decret-llei 36/2020, de 30 de desembre, pel qual s'aproven mesures urgents per a la modernització de l'Administració Pública i per a l'execució del PRTR, el centre directiu del Ministeri d'Hisenda amb competència en matèria de fons europeus (Secretaria General de Fons Europeus) actuarà com a autoritat responsable davant les institucions europees, en els termes que s'estableixin en la normativa europea, desenvolupant a aquest efecte les competències que legal i reglamentàriament tingui establertes. 

A el apartat 4.6 del PRTR és on es regula elControl i Auditoria. S'estructura en els següents controls:

• Control intern de l'òrgan executor (Nivell 1). Àmbit de cada òrgan encarregat de l'execució d'una actuació. Es tracta d'un control primari i bàsic. Inclou regulacions tendents a evitar el frau, la corrupció, el conflicte d'interessos i el doble finançament.
• Control intern d'òrgan independent (Nivell 2). Encomanat als òrgans de control intern independents de les diferents Administracions actuantes. Actuen amb total autonomia i independència. En els ministeris i organismes públics és laintervenció delegada (depenent del Ministeri d'Hisenda i Funció Pública) i en les societats públiques i entitats de caràcter empresarial els seus propis òrgans de control intern que actuen amb independència de la gestió. En aquest àmbit és també important el paper delsserveis d'assessoria jurídica.
• Règim d'auditories i controlis ex post nacionals . La IGAE és l'Autoritat de Control del MRR, exercirà les seves funcions amb plena independència. S'aprovarà una estratègia d'auditoria, la qual serà actualitzada anualment, almenys. La metodologia de les auditories de la IGAE estarà basada en la metodologia dels fons estructurals, amb la diferència fonamental de l'èmfasi en la verificació del compliment de fites i objectius. L'autoritat de control coordinarà l'activitat de les CCAA per garantir l'adequada realització dels treballs que hagin de realitzar-se. 
• Auditories sobre les sol·licituds de pagament enviades a la Comissió. Aporten garantia a la Comissió sobre el compliment de les corresponents fites i objectius. 
• Auditories sobre l'existència de mesures adequades per prevenir, detectar i corregir el frau, la corrupció i els conflictes d'interessos. Es basarà en la metodologia prevista en l'àmbit de control de fons estructurals sobre la qüestió. Quant a les diferències respecte de l'esquema de control de fons estructurals, les funcions fonamentals serien: 

• l'absència d'una Autoritat de Gestió.
• l'absència per a l'Autoritat d'Auditoria de models específics d'informe, orientacions de mostreig o del document de resums d'auditoria a remetre.
• la falta d'un abast fixat a cobrir per les auditories.
• la falta de correccions financeres determinades per incompliment de legalitat.
• la falta d'existència d'un compte anual previ presentació de certificacions o la possibilitat de basar-se en els sistemes nacionals de control.

• La IGAE realitzarà aquestes auditories. El resultat de les mateixes s'inclourà en el resum d'auditories (article 22.2.c).ii) del Reglament (UE) 241/2021, de 12 de febrer, pel qual s'estableix el Mecanisme de Recuperació i Resiliència).  
• Auditories sobre el doble finançament de projectes/vinculació de la despesa al MRR. S'inclourà en l'estratègia d'auditoria.  
• Auditories de legalitat i regularitat de la despesa: sistemes nacionals de control. IGAE i Intervencions Generals de les CCAA.  
• Coordinació en matèria de lluita contra el frau. El Servei Nacional de Coordinació Antifrau (SNCA) serà el que formi part essencial del model. Es crearà un canal específic de denúncies. El SNCA exercirà les seves competències amb plena independència. 

L'Autoritat de control del MRR és la Intervenció General de l'Administració de l'Estat (IGAE). Aquesta tindrà al seu càrrec l'exercici de les funcions i competències que li atribueix la normativa europea a l'autoritat de control de l'Instrument Europeu de Recuperació (article 21 del Reial decret-llei 36/2020, de 30 de desembre, pel qual s'aproven mesures urgents per a la modernització de l'Administració Pública i per a l'execució del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència).

Les funcions que té assignades la IGAE en aquest àmbit són:

• Actuacions de disseny i exercici de control dels fons que s'exigeixin per la normativa europea, assumint la coordinació dels controls assignats a qualsevol altre òrgan de control estatal, autonòmic o local
• L'exercici de les relacions amb les institucions comunitàries i nacionals per assegurar un sistema de control eficaç i eficient.

L'Informe de Seguiment és un informe mensual que recull, als diferents nivells de la planificació definida, el seguiment del progrés de les fites i objectius i de l'execució pressupostària, permetent així detectar les eventuals desviacions que poguessin sorgir respecte a la planificació i aplicant les corresponents accions correctores.

L'Informe de Previsions és un informe trimestral en el qual, identificats els possibles riscos d'incompliment i les desviacions respecte a la planificació, s'establiran, si escau, les oportunes accions preventives o correctores. 

L'Informe de Gestió és el document pel qual el signant es fa responsable de la informació que consta en el mateix en relació amb l'execució del PRTR.

Aquest document acredita l'estat de situació de les corresponents fites i objectius i amb la resta de requeriments de el Reglament (UE) 241/2021, de 12 de febrer, pel qual s'estableix el MRR, així com de la informació comptable sobre la despesa en què s'ha incorregut.  

Els Informes de gestió constituiran el suport per a l'acreditació, davant les autoritats comunitàries, del compliment de les fites i objectius i de la regularitat de les operacions subjacents. 

L'article 22.2.c) del Reglament (UE) 241/2021, de 12 de febrer, pel qual s'estableix el MRR, determina que a la sol·licitud de pagament caldrà adjuntar dos documents: d'una banda, un resum d'auditories i controls realitzats, incloses les deficiències detectades, així com les mesures correctives adoptades i, d'altra banda, una declaració de gestió.  

La Declaració de Gestió és el document en el qual s'indica que els fons s'han utilitzat per a les finalitats previstes, que la informació presentada amb la sol·licitud de pagament és completa, exacta i fiable i que els sistemes de control establerts ofereixen les garanties necessàries que els fons s'han gestionat de conformitat amb totes les normes aplicables, en particular les normes relatives a la prevenció de conflictes d'interessos, del frau, de la corrupció i del doble finançament procedent del Mecanisme i d'altres programes de la Unió, de conformitat amb el principi de bona gestió financera.

En elarticle 11.1.g) del Reial decret 682/2021, de 3 d'agost, s'estableix que, entre unes altres, a la Secretaria General de Fons Europeus, com a autoritat responsable del MRR, li correspon:  

“La presentació dels informes previstos en la normativa reguladora del Mecanisme de Recuperació i Resiliència, de les sol·licituds de pagament de la contribució financera acompanyada de la corresponent declaració de fiabilitat i, quan escaigui, del tram de préstec previst en la mateixa, tot això, sobre la base dels controls realitzats per la IGAE. Tot això, sobre la base del resultat dels controls realitzats, en els termes i condicions que prevegi aquesta normativa reguladora del Mecanisme de Recuperació i Resiliència." 

És el document pel qual Espanya podrà sol·licitar el pagament de les quantitats establertes en el PRTR una vegada hagi complert l'establert en el mateix. Així, elarticle 24 del Reglament (UE) 241/2021, de 12 de febrer, pel qual s'estableix el MRR regula les normes vinculades al pagament, de tal forma que, una vegada aconseguits les corresponents fites i objectius convinguts, l'Estat membre haurà de presentar a la Comissió una sol·licitud, degudament justificada (s'annexarà un resum d'auditories i la Declaració de Gestió, article 22.2 del Reglament 241/2021), de pagament de la contribució financera i, quan escaigui, del préstec.  

Seguint elConsiderant 53 del Reglament (UE) 241/2021 i el citat article 24, els Estats membres han de poder presentar sol·licituds de pagament dues vegades a l'any. Espanya ha optat per aquesta alternativa, de presentació de fins a dues sol·licituds de pagament com a màxim a l'any. 

Els pagaments han d'efectuar-se per trams, els quals estan inclosos en l'Annex de la Decisió d'Execució del Consell. La Comissió, amb caràcter preliminar i sense demora indeguda, i a tot tardar en el termini de dos mesos a partir de la recepció de la sol·licitud, avaluarà si s'han complert de forma satisfactòria les fites i objectius pertinents. Aquest compliment satisfactori pressuposarà que l'Estat membre no hagi revocat mesures relacionades amb fites i objectius anteriorment complerts satisfactòriament.

Si l'avaluació preliminar per part de la Comissió és positiva, presentarà les seves conclusions al Comitè Econòmic i Financer i li demanarà que emeti un dictamen, tenint el mateix en compte per a la seva avaluació. Una vegada l'avaluació de la Comissió sigui positiva, es procedirà, sense demora indeguda, al desemborsament de la contribució financera.

Segons l'article 24.6 del Reglament 2021/241 pel qual s'estableix el MRR, “si, com a resultat de l'avaluació contemplada a l'apartat 3, la Comissió determina que no s'han complert de forma satisfactòria les fites i objectius establerts en la decisió d'execució del Consell contemplada en l'article 20, apartat 1, se suspendrà el pagament de la totalitat o una part de la contribució financera i, si escau, del préstec. L'Estat membre afectat podrà presentar observacions en el termini d'un mes a partir de la data en què la Comissió hagi comunicat la seva avaluació".

Tots els pagaments de contribucions financeres als Estats membres han d'efectuar-se a tot tardar el 31 de desembre de 2026.