Recursos para a xestión

A principios do ano 2020, a pandemia de Covid-19 cambiou as perspectivas económicas, sociais e orzamentarias en España, a Unión Europea (UE) e o mundo. Este feito esixiu, e aínda hoxe en día esixe, unha resposta coordinada tanto a nivel nacional como a nivel da UE, facendo fronte aos efectos que a pandemia ocasionou. Aínda que todos os países víronse afectados pola pandemia e as medidas restritivas implementadas para o seu control, o impacto económico foi dispar, complicando o proceso de converxencia e cohesión na Unión.

A capacidade dos Estados membros para facer fronte ás consecuencias económicas da pandemia depende da marxe de manobra orzamentario que teñan para tomar medidas que mitiguen no posible o impacto social, económico e sanitario da crise.

Como consecuencia do anterior, as institucións europeas crearon o Mecanismo de Recuperación e Resiliencia (MRR), configurándose como unha ferramenta innovadora que permita achegar unha axuda financeira directa aos Estados membros para intensificar reformas sustentables e investimentos públicos. Estas reformas e investimentos deben contribuír a mellorar a resiliencia da Unión no seu conxunto.

O seis alicerces sobre os que se sustenta o proceso de recuperación e reforzo da resiliencia son os seguintes:

• transición ecolóxica;
• transformación dixital;
• crecemento intelixente, sustentable e integrador;
• cohesión social e territorial;
• saúde e resiliencia económica, social e institucional;
• políticas para a próxima xeración, infancia e mocidade

Tal e como establece o Regulamento do MRR, para que un Estado membro reciba contribución financeira debía presentar un plan de recuperación e resiliencia. O Goberno de España presentou o Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia (PRTR) con data 29 de abril de 2021. O PRTR foi avaliado moi positivamente polos servizos da Comisión Europea, obtendo a máxima cualificación en dez do once variables analizadas. O 13 de xullo de 2021 a reunión de ministros e ministras de economía e finanzas do Consello (ECOFIN) aprobou o Plan español. Os fitos e obxectivos asociados ás reformas e investimentos detallados por cada Estado membro teñen que realizarse conforme ao calendario e descrición incluídos na Decisión de Execución do Consello (CID nas súas siglas en inglés).

En outubro de 2023 aprobouse a Adenda do PRTR, que introduciu melloras e novas actuacións froito da experiencia na primeira fase de execución do Plan.

O PRTR configúrase para dar cobertura a reformas e investimentos de moi diversa índole. Por iso, os destinatarios do PRTR son principalmente os cidadáns e as cidadás residentes en España e as empresas españolas, sendo un dos grandes obxectivos do PRTR o impulso da resiliencia das PEMES buscando promover unha recuperación económica que non deixe a ninguén atrás, mellorando a transición ecolóxica e dixital do noso país. Tamén os propios órganos da Administración Xeral do Estado, Comunidades Autónomas e entidades locais e calquera outras entidades do sector público, que serán ademais quen xestionen o PRTR, favorecendo a cogobernanza, canalizando dunha maneira adecuada os fondos que van recibir e os fitos e obxectivosCID (pdf) que cada participante debe cumprir. 

Os fitos e obxectivos incluídos no PRTR teñen que estar asociados a medidas, isto é, reformas e investimentos, que se executaron no prazo comprendido entre febreiro do 2020 e agosto do 2026.

O MRR configúrase como un instrumento de financiamento orientado a resultados. Os fitos e obxectivos fixados no Plan teñen carácter vinculante, involucrando a todas as Administracións Públicas que participen.

Os responsables do seu cumprimento son todos os seus participantes, desde ministerios, Comunidades Autónomas, entidades locais, ademais de entidades do sector público (xa sexa estatal, autonómico ou local); beneficiarios do sector privado, tales como contratistas, subcontratistas, perceptores de axudas e demais beneficiarios finais.  

A boa xestión do PRTR depende principalmente dun sistema adecuado de xestión e seguimento, deseñando estratexias e instrumentos que aseguren o seu impacto real. 

A xestión dos fondos do MRR corresponde ás Administracións Públicas, é por iso que deben ter unha visión global dos proxectos nos que se concretan as diferentes medidas (no PRTR inclúese un total de 595 Fitos e Obxectivos CID). Así, o sistema de xestión e seguimento incorpora os distintos proxectos que concretan os obxectivos incluídos no PRTR, e permite o seguimento das cantidades reflectidas a través dos indicadores definidos (en unidades do indicador, por exemplo: número de proxectos, quilómetros, hectáreas, actuacións, etc.), que serán esixibles a aqueles que participen na xestión do MRR.

O sistema de xestión e seguimento está orientado a definir, planificar, executar, seguir e controlar os proxectos e subproxectos nos que se desagregan as medidas (reformas ou investimentos) previstos nos compoñentes do PRTR, como un instrumento básico para facer efectivos os fitos e obxectivos definidos en o CID (pdf). Para estes efectos, configúrase un sistema de información, soportado nunha aplicación informática denominada CoFFEE-MRR, que permite canalizar os fluxos de información entre os distintos axentes que participan na xestión do Plan, facilitando o cumprimento dos requirimentos que derivan da regulación comunitaria e nacional que é de aplicación. 

O incumprimento do PRTR por calquera dos entes ou beneficiarios (persoas xurídicas ou físicas), que recibiron financiamento con cargo ao MRR, xera a obriga de proceder ao reintegro dos este fondos. Este incumprimento, principalmente, pode xurdir por non cumprir co calendario establecido, por non alcanzar o fito ou o obxectivoCID (pdf) ao que se comprometeron, non cumprir con algún dos principios establecidos na normativa do MRR, entre outros:  

• contribución ao obxectivo climático e/ou dixital (segundo o PRTR, España comprométese a un 39,9% e un 25,9% respectivamente detaggingverde e dixital).
• Principiodo non significant harm («non causar prexuízo significativo ao medio ambiente»).
• non incorrer en fraude, corrupción ou conflito de intereses, dispondo de mecanismos que permitan a súa prevención, detección e corrección.
• non incorrer en dobre financiamento.
• pleno respecto á normativa reguladora das Axudas de Estado.

No Real Decreto 682/2021, do 3 de agosto, polo que se desenvolve a estrutura orgánica básica do Ministerio de Facenda e Función Pública e modifícase o Real Decreto 139/2020, do 28 de xaneiro, polo que se establece a estrutura orgánica básica dos departamentos ministeriais, establécese especificamente que á Secretaría Xeral de Fondos Europeos correspóndelle a actuación como autoridade responsable do MRR ante as institucións europeas. Entre outras, no citado artigo faise referencia a funcións de coordinación, como punto de contacto da Comisión Europea, e en materia de supervisión dos progresos en relación cos fitos e obxectivos do Plan.  

O PRTR establece que corresponde á Secretaría Xeral de Fondos Europeos, na súa condición de Autoridade Responsable, o seguimento e integración da información de xestión e dos resultados realizada polos órganos responsables de cada compoñente.

En oartigo 20 do Real Decreto-lei 36/2020, do 30 de decembro, polo que se aproban medidas urxentes para a modernización da Administración Pública e para a execución do PRTR, o centro directivo do Ministerio de Facenda con competencia en materia de fondos europeos (Secretaría Xeral de Fondos Europeos) actuará como autoridade responsable ante as institucións europeas, nos termos que se establezan na normativa europea, desenvolvendo para ese efecto as competencias que legal e reglamentariamente teña establecidas. 

No apartado 4.6 do PRTR é onde se regula oControl e Auditoría. Estrutúrase nos seguintes controis:

• Control interno do órgano executor (Nivel 1). Ámbito de cada órgano encargado da execución dunha actuación. Trátase dun control primario e básico. Inclúe regulacións tendentes a evitar a fraude, a corrupción, o conflito de intereses e o dobre financiamento.
• Control interno de órgano independente (Nivel 2). Encomendado aos órganos de control interno independentes das distintas Administracións actuantes. Actúan con total autonomía e independencia. Nos ministerios e organismos públicos é aintervención delegada(dependente do Ministerio de Facenda e Función Pública) e nas sociedades públicas e entidades de carácter empresarial os seus propios órganos de control interno que actúan con independencia da xestión. Neste ámbito é tamén importante o papel de os servizos de asesoría xurídica.
• Réxime de auditorías e controis ex post nacionais. O IGAE é a Autoridade de Control do MRR, exercerá as súas funcións con plena independencia. Aprobarase unha estratexia de auditoría, a cal será actualizada anualmente, polo menos. A metodoloxía das auditorías do IGAE estará baseada na metodoloxía dos fondos estruturais, coa diferenza fundamental da énfase na verificación do cumprimento de fitos e obxectivos. A autoridade de control coordinará a actividade das CCAA para garantir a adecuada realización dos traballos que deban realizarse. 
• Auditorías sobre as solicitudes de pago enviadas á Comisión. Achegan garantía á Comisión sobre o cumprimento dos correspondentes fitos e obxectivos. 
• Auditorías sobre a existencia de medidas adecuadas para previr, detectar e corrixir a fraude, a corrupción e os conflitos de intereses. Basearase na metodoloxía prevista no ámbito de control de fondos estruturais sobre a cuestión. Canto ás diferenzas respecto do esquema de control de fondos estruturais, as funcións fundamentais serían: 

• a ausencia dunha Autoridade de Xestión.
• a ausencia para a Autoridade de Auditoría de modelos específicos de informe, orientacións de mostraxe ou do documento de resumos de auditoría a remitir.
• a falta dun alcance fixado a cubrir polas auditorías.
• a falta de correccións financeiras determinadas por incumprimento de legalidade.
• a falta de existencia dunha conta anual previa presentación de certificacións ou a posibilidade de basearse nos sistemas nacionais de control.

• O IGAE realizará estas auditorías. O resultado das mesmas incluirase no resumo de auditorías (artigo 22.2.c).ii) do Regulamento (UE) 241/2021, do 12 de febreiro, polo que se establece o Mecanismo de Recuperación e Resiliencia).  
• Auditorías sobre o dobre financiamento de proxectos/vinculación do gasto ao MRR. Incluirase na estratexia de auditoría.  
• Auditorías de legalidade e regularidade do gasto: sistemas nacionais de control. IGAE e Intervencións Xerais das CCAA.  
• Coordinación en materia de loita contra a fraude. O Servizo Nacional de Coordinación Antifraude (SNCA) será o que forme parte esencial do modelo. Crearase unha canle específica de denuncias. O SNCA exercerá as súas competencias con plena independencia. 

A Autoridade de control do MRR é a Intervención Xeral da Administración do Estado (IGAE). Esta terá ao seu cargo o exercicio das funcións e competencias que lle atribúe a normativa europea á autoridade de control do Instrumento Europeo de Recuperación (artigo 21 do Real Decreto-lei 36/2020, do 30 de decembro, polo que se aproban medidas urxentes para a modernización da Administración Pública e para a execución do Plan de Recuperación, Transformación e Resiliencia).

As funcións que ten asignadas o IGAE neste ámbito son:

• Actuacións de deseño e exercicio de control dos fondos que se esixan pola normativa europea, asumindo a coordinación dos controis asignados a calquera outro órgano de control estatal, autonómico ou local
• O exercicio das relacións coas institucións comunitarias e nacionais para asegurar un sistema de control eficaz e eficiente.

O Informe de Seguimento é un informe mensual que recolle, aos distintos niveis da planificación definida, o seguimento do progreso dos fitos e obxectivos e da execución orzamentaria, permitindo así detectar as eventuais desviacións que puidesen xurdir respecto da planificación e aplicando as correspondentes accións correctoras.

O Informe de Previsións é un informe trimestral no que, identificados os posibles riscos de incumprimento e as desviacións respecto da planificación, estableceranse, no seu caso, as oportunas accións preventivas ou correctoras. 

O Informe de Xestión é o documento polo que o asinante se fai responsable da información que consta no mesmo en relación coa execución do PRTR.

Este documento acredita o estado de situación dos correspondentes fitos e obxectivos e co resto de requirimentos de o Regulamento (UE) 241/2021, do 12 de febreiro, polo que se establece o MRR, así como da información contable sobre o gasto en que se incorreu.  

Os Informes de xestión constituirán o soporte para a acreditación, ante as autoridades comunitarias, do cumprimento dos fitos e obxectivos e da regularidade das operacións subxacentes. 

O artigo 22.2.c) do Regulamento (UE) 241/2021, do 12 de febreiro, polo que se establece o MRR, determina que á solicitude de pago haberá que achegar dous documentos: por unha banda, un resumo de auditorías e controis realizados, incluídas as deficiencias detectadas, así como as medidas correctivas adoptadas e, doutra banda, unha declaración de xestión.  

A Declaración de Xestión é o documento no que se indica que os fondos se utilizaron para os fins previstos, que a información presentada coa solicitude de pago é completa, exacta e fiable e que os sistemas de control establecidos ofrecen as garantías necesarias de que os fondos se xestionaron de conformidade con todas as normas aplicables, en particular as normas relativas á prevención de conflitos de intereses, da fraude, da corrupción e do dobre financiamento procedente do Mecanismo e doutros programas da Unión, de conformidade co principio de boa xestión financeira.

En oartigo 11.1.g) do Real Decreto 682/2021, do 3 de agosto, establécese que, entre outras, á Secretaría Xeral de Fondos Europeos, como autoridade responsable do MRR, correspóndelle:  

“A presentación dos informes previstos na normativa reguladora do Mecanismo de Recuperación e Resiliencia, das solicitudes de pago da contribución financeira acompañada da correspondente declaración de fiabilidade e, cando cumpra, do tramo de préstamo previsto na mesma, todo iso, sobre a base dos controis realizados polo IGAE. Todo iso, sobre a base do resultado dos controis realizados, nos termos e condicións que prevexa dita normativa reguladora do Mecanismo de Recuperación e Resiliencia." 

É o documento polo que España poderá solicitar o pago das cantidades establecidas no PRTR unha vez cumprise o establecido no mesmo. Así, oartigo 24 do Regulamento (UE) 241/2021, do 12 de febreiro, polo que se establece o MRR regula as normas vinculadas ao pago, de tal forma que, unha vez alcanzados os correspondentes fitos e obxectivos convidos, o Estado membro deberá presentar á Comisión unha solicitude, debidamente xustificada (anexarase un resumo de auditorías e a Declaración de Xestión, artigo 22.2 do Regulamento 241/2021), de pago da contribución financeira e, cando cumpra, do préstamo.  

Seguindo oConsiderando 53 do Regulamento (UE) 241/2021 e o citado artigo 24, os Estados membros deben poder presentar solicitudes de pago dúas veces ao ano. España optou por esta alternativa, de presentación de ata dúas solicitudes de pago como máximo ao ano. 

Os pagos deben efectuarse por tramos, os cales están incluídos no Anexo da Decisión de Execución do Consello. A Comisión, con carácter preliminar e sen demora indebida, e como moi tarde no prazo de dous meses a partir da recepción da solicitude, avaliará se se cumpriron de forma satisfactoria os fitos e obxectivos pertinentes. Este cumprimento satisfactorio presuporá que o Estado membro non revogase medidas relacionadas con fitos e obxectivos anteriormente cumpridos satisfactoriamente.

Se a avaliación preliminar por parte da Comisión é positiva, presentará as súas conclusións ao Comité Económico e Financeiro e pediralle que emita un ditame, tendo o mesmo en conta para a súa avaliación. Unha vez a avaliación da Comisión sexa positiva, procederase, sen demora indebida, ao desembolso da contribución financeira.

Segundo o artigo 24.6 do Regulamento 2021/241 polo que se establece o MRR, “se, como resultado da avaliación considerada no apartado 3, a Comisión determina que non se cumpriron de forma satisfactoria os fitos e obxectivos establecidos na decisión de execución do Consello contemplada no artigo 20, apartado 1, suspenderase o pago da totalidade ou unha parte da contribución financeira e, no seu caso, do préstamo. O Estado membro afectado poderá presentar observacións no prazo dun mes a partir da data en que a Comisión comunicase a súa avaliación".

Todos os pagos de contribucións financeiras aos Estados membros deben efectuarse como moi tarde o 31 de decembro de 2026.