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Preguntas y Respuestas

¿Por qué surge el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia?

A principios del año 2020 el brote de COVID-19 cambió las perspectivas económicas, sociales y presupuestarias en España, la Unión Europea (UE) y el mundo. Este hecho exigió, y aun hoy en día exige, una respuesta coordinada tanto a nivel nacional como a nivel de la UE, haciendo frente a los efectos que la pandemia ha ocasionado. Si bien todos los países se han visto afectados por la pandemia y las medidas restrictivas implementadas para su control, el impacto económico ha sido dispar, complicando el proceso de convergencia y cohesión en la Unión.

La capacidad de los Estados miembros para hacer frente a las consecuencias económicas de la pandemia dependerá del margen de maniobra presupuestario que estos tengan para tomar medidas que mitiguen en lo posible el impacto social, económico y sanitario de la crisis.

Como consecuencia de lo anterior, las instituciones europeas crean el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), configurándose como una herramienta innovadora que permita aportar una ayuda financiera directa a los Estados miembros para intensificar reformas sostenibles e inversiones públicas. Estas reformas e inversiones deben contribuir a mejorar la resiliencia de la Unión en su conjunto.

Los seis pilares sobre los que se sustenta el proceso de recuperación y refuerzo de la resiliencia son los siguientes:

  • transición ecológica; 
  • transformación digital; 
  • crecimiento inteligente, sostenible e integrador; 
  • cohesión social y territorial; 
  • salud y resiliencia económica, social e institucional;
  • políticas para la próxima generación, infancia y juventud

Tal y como establece el Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, para que un Estado miembro reciba contribución financiera debía presentar un plan de recuperación y resiliencia. El Gobierno de España presentó el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) el pasado día 29 de abril de 2021. El PRTR ha sido evaluado muy positivamente por los servicios de la Comisión Europea, obteniendo la máxima calificación en diez de las once variables analizadas. El 13 de julio, la reunión de ministros y ministras de economía y finanzas del Consejo (ECOFIN) aprobó el Plan español. Los hitos y objetivos asociados a las reformas e inversiones detalladas por cada Estado miembro tendrán que realizarse conforme al calendario y descripción incluidos en la Decisión de Ejecución del Consejo (CID en sus siglas en inglés).

¿Cuál es el marco jurídico del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia?

Al integrarse en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la normativa que le resulta de aplicación incluye tanto a nivel nacional como europeo, en particular y sin perjuicio de las normas que vayan desarrollando el contenido del MRR y del PRTR, entre otras:

¿Quiénes serán los destinatarios del Plan?

El PRTR se configura para dar cobertura a reformas e inversiones de muy diversa índole. Por ello, los destinatarios del PRTR son principalmente los ciudadanos y las ciudadanas residentes en España y las empresas españolas, siendo uno de los grandes objetivos del PRTR el impulso de la resiliencia de las PYMES buscando promover una recuperación económica que no deje a nadie atrás, mejorando la transición ecológica y digital de nuestro país. También los propios órganos de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales y cualesquiera otras entidades del sector público, que serán además quienes gestionen el PRTR, favoreciendo la cogobernanza, canalizando de una manera adecuada los fondos que van a recibir y los hitos y objetivos CID que cada participante debe cumplir.

¿Cuál es el marco temporal que abarca el Plan?

Los hitos y objetivos incluidos en el PRTR tienen que estar asociados a medidas, esto es, reformas e inversiones, que se hayan ejecutado en el plazo comprendido entre febrero del 2020 y agosto del 2026.

¿Quiénes son los responsables del cumplimiento del Plan?

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se configura como un instrumento de financiación orientado a resultados. Los hitos y objetivos fijados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia tienen carácter vinculante, involucrando a todas las Administraciones Públicas que participen.

Los responsables de su cumplimiento son todos sus participantes, desde ministerios, Comunidades Autónomas, entidades locales, además de entidades del sector público (ya sea estatal, autonómico o local); beneficiarios del sector privado, tales como contratistas, subcontratistas, perceptores de ayudas y demás beneficiarios finales, todos tenemos el compromiso de alcanzar los hitos y objetivos CID que nos correspondan, trasladando esta responsabilidad a quiénes vayan percibiendo los fondos del MRR.

¿Cómo se articulará el sistema de gestión y seguimiento del Plan? 

La buena gestión del PRTR dependerá principalmente de un sistema adecuado de gestión y seguimiento, diseñando estrategias e instrumentos que aseguren su impacto real.

La gestión de los fondos del MRR corresponde a las Administraciones Públicas, es por ello que deben tener una visión global de los proyectos en los que se concretan las diferentes medidas (en el PRTR se incorporan 102 Reformas y 110 Inversiones, con un total de 416 Hitos y Objetivos CID). Así, el sistema de gestión y seguimiento incorpora los distintos proyectos que concretan los objetivos acordados con las Instituciones europeas en el PRTR, y permitirá el seguimiento de las cantidades reflejadas y a través de los indicadores definidos (en unidades del indicador, por ejemplo: número de proyectos, kilómetros, hectáreas, actuaciones, etc), que serán exigibles a aquellos que participen en la gestión del MRR.

Las personas encargadas de la ejecución de las medidas tendrán que proceder a la definición y planificación de los proyectos en los que se materialicen las medidas del PRTR, ajustándose en todo caso a lo previsto en el CID, o a cualesquiera otras disposiciones de monitorización a las que España se comprometa con las instituciones europeas y recogerlo así en el sistema de gestión y seguimiento.

El sistema de gestión y seguimiento está orientado a definir, planificar, ejecutar, seguir y controlar los proyectos y subproyectos en los que se desagregan las medidas (reformas o inversiones) previstos en los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como un instrumento básico para hacer efectivos los hitos y objetivos definidos en el CID. A estos efectos, se configura un sistema de información, soportado en una aplicación informática denominada CoFFEE-MRR, que permite canalizar los flujos de información entre los distintos agentes que participan en la gestión del Plan, facilitando el cumplimiento de los requerimientos que derivan de la regulación comunitaria y nacional que es de aplicación.

La Autoridad Responsable, que según el Real Decreto-Ley 36/2020 corresponde a la Secretaría General de Fondos Europeos, vela por la adecuada operatividad del sistema, en el que participan los órganos decisores y gestores en los tres niveles de las Administraciones Públicas (estatal, autonómico y local), y al que tendrán acceso las autoridades comunitarias y la Autoridad de Control, para el desempeño de las funciones que le corresponde conforme a la regulación. En el sistema se residenciará la documentación acreditativa de la consecución de los hitos y objetivos, así como los informes de gestión debidamente formalizados.

¿Qué implicará el incumplimiento del Plan? ¿Quiénes tendrán obligación de reintegro en caso de incumplimiento?

El incumplimiento del PRTR por cualquiera de los entes o beneficiarios (personas jurídicas o físicas), que han recibido financiación con cargo al MRR, genera la obligación de proceder al reintegro de dichos fondos. Este incumplimiento, principalmente, puede surgir por no cumplir con el calendario establecido, por no alcanzar el hito o el objetivo CID al que se han comprometido, no cumplir con alguno de los principios establecidos en la normativa del MRR, entre otros:

  • contribución al objetivo climático y/o digital (según el PRTR, España se compromete a un 39,7% y un 28,2% respectivamente de tagging verde y digital).
  • Principio do no significant harm («no causar perjuicio significativo al medio ambiente»).
  • no incurrir en fraude, corrupción o conflicto de intereses, disponiendo de mecanismos que permitan su prevención, detección y corrección.
  • no incurrir en doble financiación.
  • pleno respeto a la normativa reguladora de las Ayudas de Estado.

En particular, el reintegro se articula conforme al artículo 7 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, en el mismo se establece:

"En los organismos públicos y resto de entidades del sector público estatal con presupuesto estimativo, las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y sus entidades dependientes, los ingresos por transferencias recibidas de la Administración General del Estado, procedentes del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia y del REACT-EU, están legalmente afectados a financiar los proyectos o líneas de acción que se integren dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con el grado de detalle especificado en el mismo. En caso de no realizarse el gasto o en caso de incumplimiento total o parcial de los objetivos previstos, las citadas entidades deberán reintegrar los fondos recibidos al Tesoro Público. El procedimiento de reintegro a estos efectos se regulará por Orden de la persona titular del Ministerio de Hacienda.

En el caso de la financiación de proyectos gestionados por entidades privadas, a través de los dos citados instrumentos, la articulación de dicha financiación deberá ir vinculada al cumplimiento de los objetivos previsto en el plan, así como a la estimación de costes vinculada a los mismos. En caso de no realizarse el gasto o en caso de incumplimiento total o parcial de los objetivos previstos, las citadas entidades deberán reintegrar los fondos recibidos. El procedimiento de reintegro a estos efectos se regulará por Orden de la persona titular del Ministerio de Hacienda.”

¿Quién es la Autoridad Responsable y qué funciones tiene?

En el Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales se establece específicamente que a la Secretaría General de Fondos Europeos le corresponde la actuación como autoridad responsable del MRR ante las instituciones europeas. Entre otras, en el citado artículo se hace referencia a funciones de coordinación, como punto de contacto de la Comisión Europea, y en materia de supervisión de los progresos en relación con los hitos y objetivos del Plan.

El PRTR establece que corresponde a la Secretaría General de Fondos Europeos, en su condición de Autoridad Responsable, el seguimiento e integración de la información de gestión y de los resultados realizada por los órganos responsables de cada componente.

Tal y cómo se establece en el artículo 20 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del PRTR, el centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos (Secretaría General de Fondos Europeos) actuará como autoridad responsable ante las instituciones europeas, en los términos que se establezcan en la normativa europea, desarrollando a tal efecto las competencias que legal y reglamentariamente tenga establecidas.

El apartado 2 del artículo 20 del mismo texto legal establece las funciones que dicho centro directivo va a ejercer:

  1. De coordinación, como punto de contacto con la Comisión Europea.
  2. Asegurar la coordinación con los ministerios, organismos públicos, comunidades autónomas y entidades locales y resto de entidades nacionales y comunitarias implicadas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
  3. La supervisión de los progresos en relación con los hitos y objetivos del Plan.
  4. La presentación de los informes previstos en la normativa reguladora del MRR, de las solicitudes de pago de la contribución financiera y, cuando proceda, del tramo de préstamo previsto en la misma. Todo ello, sobre la base del resultado de los controles realizados.
  5. La dirección del Comité Técnico del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, coordinando sus trabajos.
  6. Las funciones de secretaría técnica de la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
¿Cómo se va a llevar a cabo el control?

En el apartado 4.6 del PRTR es donde se regula el Control y Auditoría. Se estructura en los siguientes controles:

a. Control interno del órgano ejecutor (Nivel 1). Ámbito de cada órgano encargado de la ejecución de una actuación. Se trata de un control primario y básico. Incluye regulaciones tendentes a evitar el fraude, la corrupción, el conflicto de intereses y la doble financiación.

b. Control interno de órgano independiente (Nivel 2). Encomendado a los órganos de control interno independientes de las distintas Administraciones actuantes. Actúan con total autonomía e independencia. En los ministerios y organismos públicos es la intervención delegada (dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública) y en las sociedades públicas y entidades de carácter empresarial sus propios órganos de control interno que actúan con independencia de la gestión. En este ámbito es también importante el papel de los servicios de asesoría jurídica.

c. Régimen de auditorías y controles ex post nacionales. La IGAE es la Autoridad de Control del MRR, ejercerá sus funciones con plena independencia. Se aprobará una estrategia de auditoría, la cual será actualizada anualmente, al menos. La metodología de las auditorías de la IGAE estará basada en la metodología de los fondos estructurales, con la diferencia fundamental del énfasis en la verificación del cumplimiento de hitos y objetivos. La autoridad de control coordinará la actividad de las CCAA para garantizar la adecuada realización de los trabajos que deban realizarse.

d. Auditorías sobre las solicitudes de pago enviadas a la Comisión. Aportan garantía a la Comisión sobre el cumplimiento de los correspondientes hitos y objetivos.

e. Auditorías sobre la existencia de medidas adecuadas para prevenir, detectar y corregir el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. Se basará en la metodología prevista en el ámbito de control de fondos estructurales sobre la cuestión. En cuanto a las diferencias:

  • La ausencia de una Autoridad de Gestión
  • la ausencia para la Autoridad de Auditoría de modelos específicos de informe, orientaciones de muestreo o del documento de resúmenes de auditoría a remitir.
  • la falta, de un alcance fijado a cubrir por las auditorías.
  • la falta de correcciones financieras determinadas por incumplimiento de legalidad.
  • la falta de existencia de una cuenta anual previa presentación de certificaciones o la posibilidad de basarse en los sistemas nacionales de control.

    • La IGAE realizará estas auditorías. El resultado de las mismas se incluirá en el resumen de auditorías (artículo 22.2.c).ii) del Reglamento (UE) 241/2021, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia).

f. Auditorías sobre la doble financiación de proyectos/vinculación del gasto al MRR. Se incluirá en la estrategia de auditoría.

g. Auditorías de legalidad y regularidad del gasto: sistemas nacionales de control. IGAE e Intervenciones Generales de las CCAA.

h. Coordinación en materia de lucha contra el fraude. El Servicio Nacional de Coordinación Antifraude (SNCA) será el que forme parte esencial del modelo. Se creará un canal específico de denuncias. El SNCA ejercerá sus competencias con plena independencia.

¿Quién es la Autoridad de Control y qué funciones tiene?

La Autoridad de control del MRR es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Esta tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones y competencias que le atribuye la normativa europea a la autoridad de control del Instrumento Europeo de Recuperación (artículo 21 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia).

Las funciones que tiene asignadas la IGAE en este ámbito son:

  • Actuaciones de diseño y ejercicio de control de los fondos que se exijan por la normativa europea, asumiendo la coordinación de los controles asignados a cualquier otro órgano de control estatal, autonómico o local
  • El ejercicio de las relaciones con las instituciones comunitarias y nacionales para asegurar un sistema de control eficaz y eficiente.
¿Qué es el Informe de Seguimiento y para qué sirve?

El Informe de Seguimiento es un informe mensual que recoge, a los distintos niveles de la planificación definida, el seguimiento del progreso de los hitos y objetivos y de la ejecución presupuestaria, permitiendo así detectar las eventuales desviaciones que pudieran surgir respecto a la planificación y aplicando las correspondientes acciones correctoras.

¿Qué es el Informe de Previsiones y para qué sirve?

El Informe de Previsiones es un informe trimestral en el que, identificados los posibles riesgos de incumplimiento y las desviaciones respecto a la planificación, se establecerán, en su caso, las oportunas acciones preventivas o correctoras.

¿Qué es el Informe de Gestión y para qué sirve?

El Informe de Gestión es el documento por el que el firmante se hace responsable de la información que consta en el mismo en relación con la ejecución del PRTR.

Este documento acredita el estado de situación de los correspondientes hitos y objetivos y con el resto de requerimientos del Reglamento (UE) 241/2021, de 12 de febrero, por el que se establece el MRR, así como de la información contable sobre el gasto en que se ha incurrido.

Los Informes de gestión constituirán el soporte para la acreditación, ante las autoridades comunitarias, del cumplimiento de los hitos y objetivos y de la regularidad de las operaciones subyacentes.

¿Qué es la Declaración de Gestión?

Artículo 22.2.c) del Reglamento (UE) 241/2021, de 12 de febrero, por el que se establece el MRR, determina que a la solicitud de pago habrá que adjuntar dos documentos, por un lado, un resumen de auditorías y controles realizados, incluidas las deficiencias detectadas, así como las medidas correctivas adoptadas y, por otro lado, una declaración de gestión.

La Declaración de Gestión es el documento en el que se indica que los fondos se han utilizado para los fines previstos, que la información presentada con la solicitud de pago es completa, exacta y fiable y que los sistemas de control establecidos ofrecen las garantías necesarias de que los fondos se han gestionado de conformidad con todas las normas aplicables, en particular las normas relativas a la prevención de conflictos de intereses, del fraude, de la corrupción y de la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión, de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

En el artículo 11.1.g) del Real Decreto 682/2021, de 3 de agosto, se establece que, entre otras, a la Secretaría General de Fondos Europeos, como autoridad responsable del MRR, le corresponde:

“La presentación de los informes previstos en la normativa reguladora del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, de las solicitudes de pago de la contribución financiera acompañada de la correspondiente declaración de fiabilidad y, cuando proceda, del tramo de préstamo previsto en la misma, todo ello, sobre la base de los controles realizados por la IGAE. Todo ello, sobre la base del resultado de los controles realizados, en los términos y condiciones que prevea dicha normativa reguladora del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.”

¿Qué es la solicitud de pago?

Es el documento por el que España podrá solicitar el pago de las cantidades establecidas en el PRTR una vez haya cumplido lo establecido en el mismo. Así, el artículo 24 del Reglamento (UE) 241/2021, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia regula las normas vinculadas al pago, de tal forma que, una vez alcanzados los correspondientes hitos y objetivos convenidos (los mismos están incluidos en el Anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo, distribuidos en ocho tramos), el Estado miembro deberá presentar a la Comisión una solicitud, debidamente justificada (se anexará un resumen de auditorías y la Declaración de Gestión, artículo 22.2 del Reglamento 241/2021), de pago de la contribución financiera y, cuando proceda, del préstamo.

Siguiendo el Considerando 53 del Reglamento (UE) 241/2021 y el citado artículo 24, los Estados miembros deben poder presentar solicitudes de pago dos veces al año. España ha optado por esta alternativa, de presentación de hasta dos solicitudes de pago como máximo al año.

¿Cómo se llevará a cabo la solicitud de pago?

Tal y como se ha indicado en la respuesta anterior, esos pagos deben efectuarse por tramos, los cuales están incluidos en el Anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo. La Comisión, con carácter preliminar y sin demora indebida, y a más tardar en el plazo de dos meses a partir de la recepción de la solicitud, evaluará si se han cumplido de forma satisfactoria los hitos y objetivos pertinentes. Este cumplimiento satisfactorio presupondrá que el Estado miembro no haya revocado medidas relacionadas con hitos y objetivos anteriormente cumplidos satisfactoriamente .

Si la evaluación preliminar por parte de la Comisión es positiva, presentará sus conclusiones al Comité Económico y Financiero y le pedirá que emita un dictamen, teniendo el mismo en cuenta para su evaluación. Una vez la evaluación de la Comisión sea positiva, se procederá, sin demora indebida, al desembolso de la contribución financiera.

Según el artículo 24.6 del Reglamento 2021/241 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, “si, como resultado de la evaluación contemplada en el apartado 3, la Comisión determina que no se han cumplido de forma satisfactoria los hitos y objetivos establecidos en la decisión de ejecución del Consejo contemplada en el artículo 20, apartado 1, se suspenderá el pago de la totalidad o una parte de la contribución financiera y, en su caso, del préstamo. El Estado miembro afectado podrá presentar observaciones en el plazo de un mes a partir de la fecha en que la Comisión haya comunicado su evaluación”.

Todos los pagos de contribuciones financieras a los Estados miembros deben efectuarse a más tardar el 31 de diciembre de 2026.